| Titolo |
| Metodi di consulenza e processi di unificazione
ed associazione delle strutture comunali: alcune problematiche |
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| Anno |
| 12/2001 |
Il contesto di riferimento
Il panorama del governo locale italiano è notoriamente caratterizzato
da un fenomeno di profonda frammentazione e dispersione strutturale: a fronte
di un limitato numero di regioni e province corrispondono qualcosa come 8.103
comuni con l'80% di questi che governano un territorio con non più di
4000 abitanti. Il fenomeno non è specificatamente italiano, quasi tutti
gli altri paesi europei si caratterizzano per un numero elevato di comuni (in
Francia i comuni sono più di 20.000). Quello che caratterizza il contesto
italiano è la centralità nel ruolo di governo, di tutela e di sviluppo
che tali realtà istituzionali hanno avuto nel passato e soprattutto si
prevede avranno sempre di più nel futuro come logica conseguenza delle
recenti politiche di decentramento e di devolution. La dimensione di queste organizzazioni
ovviamente incide non poco sulle loro reali capacità di governo del territorio;
un piccolo comune nell'hinterland milanese ha gli stessi poteri e le stesse funzioni
del comune di Milano senza avere le stesse risorse dal punto di vista quantitativo
e qualitativo e le stesse capacità di acquisire e/o gestire le competenze
tecniche necessarie per governare e sviluppare il proprio territorio di riferimento.
Il dibattito sul ruolo e sulle funzione dei comuni "polvere" in Italia
non ha mai prodotto alcun risultato essendo prevalente, allora come oggi, il
principio della volontarietà nell'eventuale scelta di modificare il proprio
assetto istituzionale. A differenza del passato oggi però di fronte ad
crescente fenomeno di decentramento di funzioni e servizi statali e regionali,
il problema della capacità di gestire ed erogare servizi con efficienza
ed efficacia è diventato cruciale. Si associ a tali cambiamenti la constatazione
che se fino a quindici anni fa i comuni erano quasi integralmente finanziati
dallo stato italiano, oggi i contributi statali non incidono che per il 15% -
25% delle risorse necessarie, con la conseguenza che i comuni attraverso tariffe
di servizio e tasse locali devono direttamente reperire le risorse economiche
necessarie. In sostanza da un principio di irresponsabilità politica e
di servizio si è passati ad una relazione diretta fra responsabilità e
visibilità nell'utilizzo delle risorse e prelievo fiscale e tariffario.
Azioni in grado di aumentare l'efficacia e l'efficienza nell'utilizzo di tali
risorse sono diventate priorità politica e gestionale per tutti i comuni.
Fatta salva l'opzione di aumentare tasse e costo dei servizi per i cittadini,
le alternative per ottimizzare e qualificare l'utilizzo delle risorse per le
piccole e piccolissime realtà comunali sono pochissime. Fra queste indiscutibilmente
occorre ricordare i processi di associazione e di unificazione dei servizi pubblici
fra comuni. Gli strumenti e le forme associative sono molteplici e si distinguono
sostanzialmente per il livello di coinvolgimento politico - istituzionale. Si
va da strumenti convenzionali o consortili ovvero forme di accordo e di organizzazione
che incidono quasi esclusivamente a livello gestionale di servizio a strumenti
quali le unioni comunali che oltre ad associare i servizi attivano nuove istituzioni
pubbliche con potestà di rappresentanza ed azione politica per le funzioni
delegate. Le unioni comunali rappresentano la soluzione potenzialmente più efficace
per superare stabilmente i limiti strutturali dei piccoli comuni. Non è un
caso che stato e regioni progressivamente con sempre maggiore intensità incentivino
anche finanziariamente tali processi di associazione.
La metodologia di unificazione
A fronte del problema (e della soluzione) così espressi i processi associativi
a livello comunale si sono caratterizzati per avere, fino ad ora seguito due
classici percorsi progettuali e realizzativi: il primo di tipo top down, affida
al consulente l'analisi e la progettazione della nuova struttura unificata.
Il secondo, di tipo bottom up, assegna ai funzionari e direttori dei servizi
comunali coinvolti l'analisi e la progettazione affidando ai consulenti esterni
il presidio della metodologia di analisi, l'assistenza al processo di realizzazione
e soprattutto il ruolo di tecnico super partes garante della correttezza tecnica
del progetto. Le metodologie evidentemente non sono alternative, alcuni servizi
possono essere portati in unione affidandosi ad un gruppo di progettazione
locale mentre altri servizi possono essere analizzati e unificati direttamente
dai consulenti. In linea di massima, la presenza di tecnici e gestori dei servizi
pubblici interessati e professionalmente preparati (o comunque localmente accreditati) è il
discrimine primo per adottare una soluzione piuttosto che un'altra. Anche il
livello di "coesione" politica gioca un ruolo determinante nel processo
di scelta della metodologia da adottare. A fronte di sindaci e consigli comunali
con livello di adesione ed interesse al processo associativo diversi, un approccio
bottom up che coinvolga fin dalla fase di analisi i direttori dei servizi da
unificare comporta rischi progettuale elevati. Chiedere ad addetti comunali
di impegnarsi per cambiare radicalmente modalità e contesto di lavoro
nell'ottica di costruire una nuova organizzazione ed istituzione pubblica senza
garantire adesione e copertura politica a monte, significa spesso ribaltare
sui tavoli di lavoro tecnico dubbi ed incertezze che nulla hanno a che fare
con la scelta organizzativa ed operativa oggetto primo di questi gruppi di
lavoro. Oppure ancora si rischia di coinvolgere formalmente addetti che poi
verranno sconfessati o ignorati nel processo di decisione finale sulla fase
di implementazione.
Almeno a livello teorico sembra convenire un approccio di tipo prevalentemente
top down, se non altro perché integralmente sotto il controllo del consulente
stesso.Gli svantaggi di questa soluzione sono però noti: un lavoro di
analisi, in genere oneroso e lungo, solo apparentemente sotto controllo del
consulente, in realtà dipendente dai dati corretti o meno che le organizzazioni
comunali mettono, o sono in grado di mettere, a disposizione dello staff di
ricerca. Oltre a ciò è richiesto un lavoro di progettazione che
prevede una competenza ampia essendo molteplici e molto diversi fra loro i
servizi gestiti ed erogati a livello comunale: si va dall'asilo nido, alla
vigilanza sul territorio, dal servizio di assistenza a portatori di handicap
alla gestione (in appalto o meno) dei rifiuti, dell'acqua, del gas, della pulizia
delle strade, del trasporto scolastico, della manutenzione del verde pubblico.
Conoscere tecnologie, organizzazioni e normative inerenti tutte queste aree
di intervento è possibile ma oneroso. Peraltro non considerarle o considerarle
solo parzialmente permette la realizzazione di progetti di massima, generali,
di macro organizzazione; progetti che rimandano comunque ad una fase di ulteriore
definizione dei dettagli operativi in fase di prima implementazione. Ulteriore
rischio dell'approccio top down è legato proprio alla sua caratteristica
prima ovvero l'esclusione almeno a livello di scelta strategica di coloro,
direttori ed addetti, che dovranno poi realizzare nel concreto i progetti elaborati
dal team di consulenti. Questa esclusione, parziale o totale nella fase di
analisi, può evidentemente comportare rischi successivi di rigetto,
resistenza passiva, opposizione da chi nel concreto dovrà realizzare
il cambiamento.
La scelta della metodologia è dunque il primo e cruciale compito a carico
del consulente impegnato in un processo di unificazione dei servizi pubblici
locali. Il successo dell'iniziativa dipende dall'esito di una pre-analisi che
il team di consulenti deve effettuare prima di proporre la scelta metodologica.
Chi scrive, pur prendendo atto che con un team di intervento adeguato è spesso
più sicuro e qualificato un progetto realizzato con una metodologia
top down, privilegia l'approccio che coinvolge attivamente e fin da subito
le risorse umane dei comuni interessati. Il motivo di tale opinione è dettato
non solo dalle riserve teoriche sopra espresse tipiche di questo modello, ma
anche dalle caratteristiche del contesto di azione ed in particolar modo dai
suoi vincoli strutturali e progettuali.
Fra questi si ricorda che un intervento di unificazione di strutture pubbliche
raramente contempla, con le dovute eccezioni, la possibilità di ridurre
le risorse di personale globali impegnate nelle strutture comunali. Di conseguenza,
gli esuberi di personale che si determinano dai processi di unificazione devono
essere gestiti attraverso azioni di ricollocamento di personale da un servizio
all'altro e di riqualificazione professionale. Questi interventi, in strutture
così piccole e così "chiuse" come i comuni, sono percepite
dai diretti interessati come penalizzazioni e bocciature professionali. In
secondo luogo, si ricorda che il mercato del lavoro pubblico solo ora sta si
sta timidamente flessibilizzando con la conseguenza che è più probabile
dover intervenire sulle capacità e competenze del personale esistente
che poter reperire i nuovi ruoli professionali dall'esterno. Logica conseguenza
di quanto detto è la necessità di coinvolgere attivamente ed
in forma trasparente il personale direzionale dei comuni oggetto di unificazione,
supportandoli nel processo di cambiamento e di scelta e soprattutto definendo
per loro nuovi scenari professionali e di servizio in grado di superare gran
parte delle resistenza al cambiamento e di creare "partigiani" delle
nuove soluzioni istituzionali ed organizzative.
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